“实际占有”土地增值收益分配的理论路径分析

从权属关系看，应以土地开发权作为实现土地增值收益分配的土地权属依据。权益是权利的实现方式，土地权益基于何种权利是土地产权法律制度研究的起点。给“实际占有”土地“确权”首先要解决的便是其应归属于何种权利。我国早在2008年，中共十七届三中全会就提出了集体土地和国有土地“同地、同价、同权”，但由于相关法律规定的滞后，“我国现行相关法律对集体建设用地使用权的规定基本处于空白，法学界对该制度的实证研究也主要集中在部分具有代表性的地区。”与有关法律规定特别是《城市房地产管理法》第八条保持一致，《深圳市人民政府关于特区内违章用地及违章建筑处理暂行办法》、《深圳经济特区土地使用权出让条例》、《深圳市人民政府关于深圳经济特区征地工作的若干规定》、《深圳经济特区土地使用权出让条例》等有关文件中都对农村非农建设用地使用中的转让、交换、买卖、租赁、抵押等作了严格限制或禁止，农地只有依法征用转为国有土地后才能出让使用权。可见，法律层面提供的只是对农村非农建设用地使用权的限制和权利主体的虚化，并不能支持“实际占有”土地的盘活。盘活“实际占有”土地只能从现行法律之外的土地权益关系视角另寻他途。

土地权属与土地权能一样，都以“权束”形式存在。我国采用“土地财政模式”以来，农村土地权利权属已经形成一个全新的体系，其中，“土地开发权（Land Development Rights）是为适应土地使用管制和多元化立体开发而设立的，针对改变土地的现状用途与开发强度，可与土地所有权分割而单独使用的财产权。”土地开发权不仅是土地权属中独立的财产权，而且由于其限定的土地功能和开发强度是土地开发所能实现经济价值的物质内容，成为与土地开发所能获得的经济收益关系最为紧密的权利。